Ilustracion: Luisa Kon

Por Pedro Lima y Paula Santoro*

Publicado en 16/6/2016

Este texto se refiere a la investigación de iniciación científica desarrollada por Pedro Lima, con bolsa FAPESP, bajo orientación de la Profa. Paula Freire Santoro, en el LabCidade, junto al observaSP.

La planificación del territorio a través de las asociaciones público-privadas, las PPP, se ha propuesto como principal o quizás la única alternativa para intervención en áreas urbanas ante la crisis del financiamiento público. En este sentido, las operaciones urbanas, una modalidad de PPP, han sido elegidas en las últimas dos décadas en São Paulo como principal instrumento urbanístico para viabilizar intervenciones en una área del territorio en que se pretende realizar sustituciones de formas y usos urbanos, así como intervenciones urbanísticas estructurales para esta transformación.

Se ha escrito mucho sobre las experiencias de la aplicación de este instrumento. Gran parte de las críticas académicas admite la dificultad de promover intereses públicos de forma prioritaria. Las Operaciones Urbanas siempre parecen estar sujetas a la lógica de determinados intereses privados – en particular del capital inmobiliario y financiero –, reforzando la concentración de inversiones e infraestructuras, y la sobrevaloración de algunas regiones de la ciudad.

Eso es porque el instrumento funciona con la recaudación de fondos, para el Poder Público, por medio de la venta de potencial constructivo adicional, necesario a los empresarios para la construcción de edificios mayores y más altos. Estos recursos son recaudados en determinado recorte de la ciudad, el perímetro de la Operación, y sólo pueden ser invertidos en obras dentro de esta misma región. Si por un lado, la inversión pública en un lugar queda condicionada a la actuación del mercado inmobiliario, las gestiones, como veremos, ven con buenos ojos su utilización como instrumento de recuperación de la valorización de la tierra.

La OUC Agua Blanca surgió en 2013 como revisión de una Operación Urbana que llevaba vigente casi 20 años en la región, sin promover transformaciones considerables en su perímetro. Incluso después de la consolidación de las críticas, este instrumento fue mantenido porque los gestores consideraron que, incorporado el mecanismo de los Cepacs –Certificados de Potencial Adicional de Construcción, que anticipan la recaudación-, la operación urbana podría seguir siendo una posibilidad de financiar intervenciones, y que si bien diseñada, podría regular la actividad inmobiliaria y dirigir los recursos recaudados para la implementación de intereses públicos y garantía de derechos.

Nuestra investigación de iniciación científica titulada “Desafíos y perspectivas de utilización del instrumento Operación Urbana Consorciada para la producción de viviendas de interés social“, se propuso entonces observar las implicaciones de estos cambios y si, de hecho, las reformulaciones del instrumento son perspectivas positivas para la concepción, planificación, gestión y financiación de intervenciones en viviendas de interés social y para la promoción del derecho a la vivienda y la permanencia de las poblaciones más vulnerables. Esta agenda es importante porque ha demostrado ser uno de los principales nudos de las operaciones urbanas, en el sentido de la promoción de intereses públicos.

Con un año y medio de trabajo, nos damos cuenta de que se han producido avances significativos propuestos en esta Operación, pero que estos necesitan ser relativizados a la luz de los impasses observados en su implementación y, sobre todo cuando intentamos comprender los obstáculos intrínsecos a la lógica de funcionamiento de las Operaciones Urbanas. Por lo tanto, identificamos que la OUCAB:

Cuenta con un grupo de gestión democrático, paritario y deliberativo

El Grupo de Gestión diversificado y elegido de forma directa, según lo previsto en la Ley de la Operación Urbana Consorciada Agua Blanca, es una instancia de control social que se contrapone a la tradición centralizadora y selectiva de las intervenciones urbanas en São Paulo. Al menos en teoría. En este espacio, nuestra investigación logró llevar lecturas y propuestas al debate. El diálogo que establecemos con los representantes de la sociedad civil organizada del Grupo de Gestión fue muy importante para el acompañamiento, la resistencia y la construcción de alternativas.

Prevé reserva de recursos para viviendas

En oposición a la lógica de construcción de grandes infraestructuras no prioritarias, vial y con intención de atractivo o apoyo al desarrollo inmobiliario, que ha sido el principal legado de las Operaciones Urbanas, la OUC Agua Blanca innova al traer metas de atención y, sobre todo, reserva del 22% de sus recursos para vivienda social. Algunas propuestas para esta pauta están incluidas en un programa de obras reformulado, con directrices, objetivos y metas mejor determinados y más diversificados que en la operación anterior

Pero no hay proyecto urbano

Es cierto que hay un programa de intervenciones que va más allá de un conjunto de obras viales, pero los pocos parámetros urbanísticos y la lista de obras propuestas no parecen ser suficientes para afrontar la complejidad de este lugar y sus procesos históricos de ocupación. El suelo poco parcelado, pero con grandes áreas de propiedad pública; la baja densidad (constructiva y poblacional) y la ruptura del tejido urbano impuesta por las infraestructuras de movilidad históricamente implantadas, que dan lugar a la ausencia de vida urbana y a espacios fragmentados; los cambios de usos relacionados con la reestructuración productiva; y el conflicto de escalas – local y metropolitana – de estos usos e infraestructuras implantadas requieren un proyecto urbano para este lugar que extrapole la simple definición de algunos parámetros de uso y ocupación del suelo y una lista de intervenciones poco articuladas. No podemos verlo como un proyecto urbano consistente.

Ni un plan de vivienda

Uno de los puntos que refuerza ese argumento es el hecho de que la Operación no contiene una planificación habitacional. Esto demuestra que la OUC Agua Blanca, así como las demás, continúa tratando en la práctica la pauta habitacional como coadyuvante – en un territorio central, de carácter metropolitano, oportuno para adensamiento poblacional, y con varias situaciones de necesidad habitacional.

Comprobamos, a través de una lectura alternativa, que la ley de la Operación no reconoce todas las condiciones de necesidad habitacional, ni siquiera todas las favelas ya mapeadas por la Secretaría Municipal de Vivienda. La omisión dificulta la elaboración de estrategias de actuación, ya que sería muy importante, además de producir nuevas unidades, la urbanización de favelas, regularización territorial, reforma de conjuntos habitacionales, y actuación en cortijos preexistentes, con bajas posibilidades de garantizar la localización de la población de bajos ingresos en regiones potencialmente de mercado. También el dimensionamiento de una meta numérica coherente. El objetivo de 5 mil atenciones habitacionales colocado en ley es insuficiente incluso para las necesidades internas del área de la Operación, por lo que no se basó en un cuadro de necesidades habitacionales reales. Es mucho más una construcción política y consensuada que técnica.

Sin embargo, hay tierras públicas o reservadas en Zonas Especiales de Interés Social, las Zeis, para las cuales hicimos ensayos de posibilidades de producción habitacional. Las pruebas muestran que este banco de tierras virtual es físicamente suficiente para hacer frente al déficit del territorio y quién sabe atraer a nuevos residentes a la región. Los desafíos están, pues, relacionados con el diseño del instrumento Operación Urbana consorciada, cuyos mecanismos han sido poco compatibles con su discurso, y con las soluciones habitacionales necesarias.

¿Y qué se ha hecho hasta ahora?

Aún no se ha logrado inducir la producción habitacional a través del mercado en la OUC Agua Blanca, a pesar de la reserva de tierra en Zeis, y de la reserva de recursos recaudados para compra de tierras. Quizás esto se dio en función de la falta de recursos financieros suficientes, ya que la Operación recaudó muy poco en su primera subasta de Cepacs; por la estructuración de la política con base en el Programa Mi Casa Mi Vida, cuyas iniciativas han tardado en llegar; o por la ausencia de otros instrumentos con este fin, como la Cota de Solidaridad, que obliga a producir HIS en grandes emprendimientos.

De este modo, se han puesto en marcha algunas iniciativas relacionadas con la vivienda, todas ellas promovidas por los agentes públicos. Desde el inicio de esta fase de la Operación, proyectos habitacionales están siendo discutidos, destacándose la importancia de su implementación en área valorizada y bien localizada. Lo que es un punto positivo, ya que en la primera versión de la OUCAB y en operaciones urbanas anteriores, ese pentagrama no tuvo espacio al principio ni en ningún otro momento.

Una de las iniciativas fue el inicio de parte de la reforma emergente de los conjuntos habitacionales, conquistada por la Comunidad Agua Blanca, utilizando los recursos reservados para vivienda de interés social. La otra fue la realización de un concurso de proyecto urbanístico para el subsector A1, terreno público hoy ocupado por la Compañía de Ingeniería de Tráfico – CET, con previsión de al menos 1.385 unidades habitacionales de interés social. Está prevista una transformación importante para esta zona, con sustitución de usos institucionales y morfologías de baja densidad que pueden reorganizarse, por un barrio con usos urbanos diversificados – comercio, espacios públicos e institucionales y vivienda, en respuesta a la demanda de las favelas de Sapo y Aldeinha, removidas hace más de cinco años.

Pero el modelo adoptado todavía poco enfrenta los principales desafíos que se plantean para la política de vivienda. La cantidad de unidades prevista es pequeña en relación con las grandes dimensiones del terreno. Además, todavía es incierta la demanda de todas estas unidades, siendo este tema tratado siempre como algo aparte del proyecto urbano. Las propuestas no logran señalar muchas alternativas de acceso, concepción, producción y gestión del espacio, tendiendo a caer fatalmente en los mismos resultados de las políticas habitacionales tradicionales, con todos sus problemas. La discusión sobre el proyecto ha tenido lugar en espacios formales de participación, aunque muy debilitados frente al esfuerzo constante por la concretización rápida, que atropella procesos naturalmente más difíciles de entender, debatir y construir colectivamente.

Una operación urbana no avanza sin dinero

El fracaso financiero de la primera subasta de CEPACs, sin embargo, impide que la reforma emergente de los conjuntos sea integral y que el plan de urbanización del subsector A1 sea más que un proyecto o una obra incompleta. Si la Operación no vende el potencial constructivo, no tiene dinero, y por lo tanto no puede hacerse realidad. Así, los pocos recursos recaudados mantienen, al menos al principio, la condición de incapacidad de esta Operación para promover cambios estructurales en el territorio, sean cuales sean.

Además, esto nos permite considerar que los cambios promovidos en esta Operación y sus perspectivas positivas pueden funcionar de forma que bloquee su capacidad de recaudación de recursos y, en consecuencia, hacer posibles las intervenciones previstas para la transformación urbana. En un momento de debilitamiento de la economía y habiendo otras opciones, ¿por qué el mercado optaría por una región relativamente desplazada de sus vectores de mayor interés y donde los valores gastados con potencial constructivo pueden ser invertidos en viviendas sociales cercanas y estar sujetos a los debates de una actual instancia de control?

El problema está en el instrumento

Aunque hay avances, el estudio de caso del Agua Blanca, más reciente OUC implantada en São Paulo, no da evidencias que consigan convencernos de la capacidad real de las operaciones urbanas para la promoción de un desarrollo urbano que garantice no sólo rentabilidad, pero derechos, concretamente la realización de una política de vivienda coherente, integradora y diversificada. Las pautas de resistencia, en beneficio principalmente de la vivienda, las modificaciones introducidas por la nueva ley y la gestión no han avanzado con fuerza suficiente para revertir la subordinación del proyecto al mercado; y en este caso, donde avanzan, pueden estar engrosando el mecanismo único de recaudación, explicitando las contradicciones del instrumento.

Nuestra crítica, sin embargo, no es específicamente a la regulación del mercado en beneficio del interés público o de la producción habitacional, ni a escala de los proyectos urbanos. Por el contrario. Lo que necesita ser estudiado, cuestionado y revisado son los instrumentos por los cuales estos proyectos son implementados y sus consecuencias sociales y territoriales. ¿La fragmentación del territorio, el modelo hegemónico de ciudad-empresa y de mercantilización de los procesos del proyecto,  producción, ocupación y decisión en el espacio son incluso la única alternativa posible para el desarrollo urbano? Insistir en estos modelos sigue conduciendo a caminos conocidos: o la inercia resultante del fracaso financiero o la construcción especulativa de lugares.

El informe con las discusiones completas del trabajo, de julio de 2014 a diciembre de 2015, está disponible aquí, dentro de la biblioteca de textos de LabCiudad FAUUSP.

*Estudiante de grado del curso de arquitectura y urbanismo de FAUUSP, becario de iniciación científica en LabCiudad FAUUSP e integra el equipo del observaSP; arquitecta y urbanista, profesora de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la USP (FAU USP) y una de las coordinadoras del observaSP. También representa a la sociedad civil en el Grupo de gestión de la OUCAB.