Por Carol Heldt*
Qual a finalidade dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU)? Não são considerados como um instrumento urbanístico, para que tivessem seus vícios ou virtudes avaliados. São tratados como um procedimento ou processo, com escopo de reunir e articular os estudos técnicos de subsídio para elaboração e avaliação pública de intervenções urbanas. Nesse sentido, todo PIU é antes de tudo um projeto urbano. Se avaliado nesses termos, isto é, pelo conteúdo programático que o PIU propõe em razão dos problemas socioterritoriais presentes, o problema que se evidencia é que os 40 PIUs que estão em desenvolvimento pela atual gestão municipal em São Paulo não deixam claro qual é o programa de interesse público no território a que se destina, nem quais os objetivos e os meios das intervenções propostas. Para que servem então os PIUs?
Há uma dificuldade de avaliação do PIU, especialmente levando-se em conta uma avaliação recente que desenvolvi com Simone Gueresi sobre as Operações Urbanas Consorciadas e o seu ciclo vicioso de investimento e valorização do preço da terra que promove. Enquanto projeto urbano, são muito variados, mas observando o conjunto de PIUs ora em desenvolvimento é possível refletir sobre o propósito desses projetos a partir da análise de algumas recorrências: os PIUs têm naturezas e fins diversos; estão fragmentados no território; são propostos de forma independente; não são munidos de uma lógica socioterritorial de priorização; são desenvolvidos com agilidade, porque menos regulamentados; e possuem menor controle social — isso tudo se comparados com intervenções urbanas mais conhecidas como as Operações Urbanas Consorciadas.
O PIU foi formulado durante a elaboração do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, com o argumento de que garantiria maior controle público sobre as transformações urbanas previstas nos “territórios subutilizados e com potencial de transformação”. Apesar de ser elaborado pelo poder público, o decreto que o regulamenta esclarece que a São Paulo Urbanismo, empresa pública responsável por implementar os PIU, pode se valer tanto de uma medida direta, ela mesma realizar a intervenção urbanística por meio de incorporação imobiliária, como indireta, por meio de contrato de parceria com a iniciativa privada para realizar a intervenção. Para viabilizar o projeto, ela está autorizada a utilizar terrenos próprios ou desapropriados. O decreto também propõe um faseamento de elaboração da proposta do PIU, considerando fases de proposição, consulta pública e validação pela administração pública sobre o interesse público do projeto. Este movimento tem por consequência, de forma implícita, ensejar os fundamentos necessários para se encaminhar a Desapropriação por Utilidade Pública.
Dessa forma, o PIU se torna um mecanismo que agiliza e articula, por meio da empresa São Paulo Urbanismo, a disponibilização de terras (públicas ou desapropriadas) à destinação de terras (a um projeto urbano definido), cujo interesse público (que fundamenta a Desapropriação de Utilidade Pública) estaria demonstrado ao longo do procedimento de elaboração e consulta pública do PIU. Nesse sentido, o PIU se torna um dispositivo que indica quais imóveis da cidade devem ser desapropriados para a implantação daquele programa de intervenções e modelagem financeira da proposta.
Além disso, o regramento do PIU ainda abre a possibilidade de a proposta ser apresentada pela empresa interessada, por meio de Manifestação de Interesse Privado (MIP). Nesses casos, o próprio programa de interesse público é apresentado pelos interessados em desenvolver o empreendimento, por meio de concessões de parâmetros de uso e ocupação do solo ou concessão de obra e serviço urbano. São nesses casos que melhor se evidencia um caráter específico do PIU: a desapropriação urbanística aliada à concessão urbanística. Um projeto urbano respaldado por argumento de interesse público, formulado pela iniciativa privada interessada na concessão de ativos no território, que podem ser desapropriados por meio de parceria com a São Paulo Urbanismo.
Vamos observar brevemente isso no caso dos PIUs dos terminais municipais de ônibus (para uma análise mais aprofundada a respeito acesse livro com capítulo da autora sobre o assunto).
PIUs dos Terminais Municipais de Ônibus
Apesar de, por um lado, o instrumento da concessão urbanística ainda se apresentar como um instrumento incipiente no PDE, porque requer debate público e autorização legislativa específica para a sua aprovação (artigo 144 da Lei 16.050/14), por outro lado, a concessão do espaço urbano parece se generalizar como normal na produção do espaço, com base na lei geral de concessão de obras e serviços, que passaria a incorporar o espaço urbano como objeto.
No caso das concessões para a iniciativa privada dos 27 Terminais Municipais de Ônibus, sejam os processos elaborados pelo poder público, como no caso dos três projetos piloto em desenvolvimento pela São Paulo Urbanismo, sejam concessões oriundas de MIP, como nos demais 24 terminais, a proposta para cada terminal requer a elaboração de um PIU que inclui, como objeto de concessão, não apenas a requalificação e operação do terminal em si, mas também do seu entorno imediato (raio de 600m dos terminais). Assim, agregam-se à modelagem econômica, além do equipamento do terminal, também as áreas públicas ou que venham a ser desapropriadas na região, que podem ser exploradas comercialmente pelo concessionário. Esse movimento faz parecer normal que o espaço urbano ou o serviço urbano tornem-se objetos de concessão.
A lei nº 16.211/2015, anterior, já previa um perímetro de abrangência a ser considerado pelo concessionário enquanto área para a promoção de qualificação urbana, embora com sentido inverso: a sua realização era considerada um ônus ao concessionário, em termos das contrapartida de interesse público que o concessionário deveria realizar em compensação à obtenção do contrato de concessão do terminal de ônibus. Na nova lei nº 16.703/2017, a área do entorno dos terminais é enquadrada como incentivo e parte constituinte da modelagem da concessão como um todo. Assim, através do dispositivo do PIU, constitui-se um processo de normalização da concessão do espaço urbano, a despeito de qualquer instrumento, debate ou avaliação explícita sobre o tema da concessão urbanística.
Em termos gerais, o PIU passa a servir como um dispositivo de flexibilização da regulamentação urbanística, num processo que interessa mais a concessão como um fim do que ao debate público sobre o interesse e os conteúdos do projeto urbano. E nesse processo o Estado assume papel ativo como aparato jurídico-administrativo na operação que torna o espaço urbano, ele mesmo, o elemento que é objeto de concessão.
Vejamos isso nos exemplos dos PIUs Nações Unidas e Anhembi que, juntos, têm custo de quase 2 milhões de reais para elaboração do projeto urbano (pelos gestores públicos) que será oferecido à iniciativa privada, segundo valores que a São Paulo Urbanismo pleiteou do Fundurb. Vale destacar que os recursos do Fundurb têm origem na arrecadação de outorga onerosa do direito de construir, originalmente considerado um mecanismo redistributivo porque destinado a investimentos públicos em toda a cidade.
PIU Nações Unidas
O PIU Nações Unidas, na Marginal Pinheiros, visa conferir parâmetros à Zona de Ocupação Especial (ZOE) onde está inserido, e tem como principal argumento, segundo a SMUL, que “[…] o programa de interesse público do PIU Nações Unidas contém um elemento externo ao perímetro do projeto, mas de reconhecido interesse público, constituído pelo histórico de mobilização de moradores, associações e coletivos atuantes na cena da região central da cidade nos últimos anos, mobilizados pela viabilização do Parque Augusta junto à Prefeitura de São Paulo”. Ou seja, a principal justificativa do interesse público do projeto urbano neste território seria a sua permuta por um elemento em outro território, o Parque Augusta, este sim de reconhecido interesse público. E para tanto o PIU Nações Unidas, elaborado pela São Paulo Urbanismo, teria por objetivo promover os estudos necessários para que possa recepcionar o potencial construtivo vinculado ao terreno do futuro Parque Augusta, a fim de viabilizar uma permuta de imóvel público de igual valor em caráter de desapropriação, com o encargo aos empreendedores privados da implantação e manutenção do parque.
Muito embora esta negociação em benefício aos empreendedores privados, no caso, as construtoras Cyrela e Setin, já seja uma medida completamente injustificada, uma vez que fora aprovada em agosto a constituição do Parque Augusta em acordo firmado junto ao Ministério Público, que prevê que as construtoras doem o terreno, implantem e mantenham o Parque Augusta em troca do direto de construir em outras áreas da cidade. Os termos deste acordo se deve a multas que as empresas foram obrigadas a pagar decorrentes dos processos judiciais que sofreram por terem fechado ilegalmente a área. Nesse sentido, parece não haver mais razões para a negociação da concessão na área do Nações Unidas, e nem para o argumento que sustentava o interesse público deste PIU.
PIU Anhembi
O processo do PIU Anhembi seguiu rito divergente do estabelecido pelo regulamento, prejudicando o devido debate público sobre a proposta relativa ao interesse público. Tanto a elaboração do PIU quanto seu processo de discussão ocorreram depois da aprovação das leis que alteram os parâmetros urbanísticos da área (Lei nº 16.766/17 e Projeto de Lei nº 11 de 2018), ainda que o compromisso maior do poder público devesse ser garantir o interesse público com a devida discussão pública sobre os atributos deste projeto urbano, ao invés do compromisso com a concessão do equipamento urbano do Complexo do Anhembi em si.
Apesar de a proposta ser incompatível com o Plano Diretor e o zoneamento em vigor, já existe uma minuta de decreto do PIU Anhembi com os índices e parâmetros previstos para a sua Zona de Ocupação Especial (ZOE). O PIU aqui aparece, assim como no caso da concessão dos terminais de ônibus, como um dispositivo de flexibilização da legislação urbanística. O caso é tão grave que o Ministério Público instaurou um inquérito civil para apurar as irregularidades no contexto do PIU Anhembi.
A proposta apresenta, por exemplo, elementos não previstos no PDE, como o estoque total de CA (coeficiente de aproveitamento) para um perímetro urbano, conforme artigo 4º da lei 16.886/18 e artigo 4º da minuta do PIU Anhembi. O PDE define que o CA estabelecido para as zonas de uso são aplicados exclusivamente na escala do lote, não em perímetro urbano, inclusive não há o conceito de estoque no PDE. Sendo assim, não existe o conceito de transmissão de CA de um lote para outro, inclusive porque o solo criado é um bem público (Lei 10.257/2001).
Há ainda na proposta deste PIU a ausência de definição de CA máximo, ainda que o próprio Estatuto da Cidade estabelece que a normativa urbanística defina um CA básico e máximo. O PDE permite majoração do CA máximo apenas mediante proposição de Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) e Áreas de Intervenção Urbanas (AIUs) (artigo 116 da Lei 16.050/14). Mas enquanto Zona de Ocupação Especial (ZOE), que é o caso do PIU Anhembi, a área deveria preservar o CA definido para a sua Macroárea correspondente (artigo 15º da Lei Nº 16.402/15), segundo o Zoneamento. Se há, no caso do PIU Anhembi, a proposição de majoração de CA, e o conceito de estoque (mencionado acima) implica na utilização de um CA máximo superior, a proposta deveria esclarecer qual o CA máximo proposto e como será aplicado, isto é, mediante qual instrumento urbanístico previsto do PDE que a operação pretende ser implementada. Embora nada disso conste nos documentos apresentados sobre a proposta, que já se encontra com texto de minuta de decreto para seguir a sua aprovação.
Com tanta obscuridade acerca dos interesses e dos conteúdos desses projetos urbanos, e dada a recorrência dos PIUs com tais características em pleno desenvolvimento pela atual gestão municipal, a finalidade do PIU aparece menos com relação a intervenção urbana em causa, e mais como um dispositivo de viabilizar a sua concessão. Vale destacar que não se trata da concessão de um equipamento, obra ou serviço, mas do espaço urbano em si. Nesse processo, o Estado aparece como um aparato jurídico-administrativo responsável pela estruturação de projetos eficazes para dirimir os riscos envolvidos aos agentes privados e então garantir a atração bem-sucedida das contrapartidas privadas para a sua viabilização. Este parece ser o ponto de debate sobre o vício ou virtude dos Projetos de Intervenção Urbana. Mas, a rigor, isso não é novo. A novidade se manifesta na normalização desse processo como padrão normal de desenvolvimento e como racionalidade de planejamento urbano.
*Carolina Heldt D’Almeida é arquiteta e urbanista, foi assessora do gabinete da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano na gestão 2013-2016, dirigiu a Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento e coordenou a comissão técnica para elaboração do Plano Metropolitano de São Paulo. É professora na Universidade São Judas Tadeu, pesquisadora e consultora do Cities Alliance e doutoranda do IAU USP com a tese intitulada “Concessa Venia: Estado, Empresas e a Concessão da Produção do Espaço Urbano”, que possui nos PIUs um dos objetos de análise. CV Lattes.
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